2021-01-17
作者：通威
中國環(huán)境報 報道
習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì )一般性辯論上的講話(huà)中表示，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現碳中和。
在2020年12月12日的氣候雄心峰會(huì )上，習近平主席進(jìn)一步對碳達峰和碳中和目標做出了具體細致的安排和規劃，即“到2030年，中國單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上?！?/p>
中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出，要加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩中有降。在近日結束的中央經(jīng)濟工作會(huì )議上，做好碳達峰、碳中和工作被列為2021年的重點(diǎn)任務(wù)之一。在“十四五”乃至未來(lái)的很長(cháng)一段時(shí)間，減排降碳、低碳發(fā)展都將是我國環(huán)境治理甚至國家治理社會(huì )治理的一個(gè)重要主題。
雖然我國近年不斷推進(jìn)綠色轉型，但長(cháng)期以來(lái)形成的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式以及傳統的消費理念、生活方式等，在未來(lái)一段時(shí)間依舊存在不小的慣性。面對碳中和這一極具挑戰性的目標，需要借助規劃這一政策工具，強化頂層設計和綜合治理來(lái)實(shí)現低碳發(fā)展。
我國具有長(cháng)期規劃的傳統和戰略規劃的定力。將降碳減排工作全面納入規劃體系和治理體系，一方面，要在各類(lèi)各級規劃中全面貫穿低碳發(fā)展要求，特別在產(chǎn)業(yè)結構、能源結構以及生態(tài)環(huán)境治理等方面把碳減排作為規劃編制的重要內容和目標之一；另一方面，需要將各級低碳發(fā)展規劃或碳減排、氣候變化應對等內容納入整個(gè)規劃體系，并有效銜接其他各類(lèi)各級規劃。最終，通過(guò)各類(lèi)各級規劃的協(xié)同，形成從國家到地方各級部門(mén)（行業(yè)或領(lǐng)域），政府、企業(yè)和社會(huì )共同推進(jìn)低碳發(fā)展和實(shí)現碳減排目標的合力。
將低碳發(fā)展要求全面融入發(fā)展規劃
實(shí)現低碳發(fā)展或溫室氣體減排，不僅需要政府相關(guān)部門(mén)的有效管控，還涉及社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的方方面面。因此，需要具有高度綜合性的規劃進(jìn)行統籌。在我國規劃體系中，發(fā)展規劃是編制各類(lèi)規劃的總遵循，須將低碳發(fā)展要求全面融入全國和地方的各級發(fā)展規劃。
首先，保證“減排降碳”“低碳發(fā)展”實(shí)現對發(fā)展規劃文本內容的全覆蓋，包括規劃的指導思想、基本原則、規劃目標（指標）、規劃任務(wù)與對策措施。尤其要突出體現在產(chǎn)業(yè)體系、能源體系、交通運輸體系、生態(tài)環(huán)境尤其是大氣環(huán)境及大氣污染治理等相關(guān)章節上，以指導、規制各專(zhuān)項規劃的編制與實(shí)施，促進(jìn)各領(lǐng)域部門(mén)形成協(xié)同實(shí)現低碳發(fā)展和碳減排目標的合力。
其次，通過(guò)發(fā)展規劃這一經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的總綱領(lǐng)，將國家低碳發(fā)展戰略及相關(guān)要求有效傳遞傳導到地方的不同層級和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展各方面、全過(guò)程。加快形成有利于低碳目標實(shí)現的空間結構、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，將低碳發(fā)展作為推動(dòng)實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。同時(shí)，將碳排放達峰目標做為重點(diǎn)地區、主要行業(yè)的硬約束，推動(dòng)重點(diǎn)地區的低碳發(fā)展、經(jīng)濟升級轉型和產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的低碳化。
第三，在目標管理機制方面，碳減排目標的下達或從國家到地方各級的有效傳導，可借鑒傳統污染物總量控制（作為約束性指標）的管理辦法。通過(guò)目標責任制、考核評價(jià)目標實(shí)現情況，對沒(méi)實(shí)現碳減排目標的地區和黨政領(lǐng)導進(jìn)行約談，并作為領(lǐng)導干部考核任用的依據、生態(tài)環(huán)保督察的內容等。
盡管發(fā)展規劃綱要不可能對低碳發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域如能源、交通、生態(tài)環(huán)境等方面做出細致具體的部署安排，但國家和地方在編制發(fā)展規劃時(shí)要在以上領(lǐng)域相關(guān)章節或內容中做好方向引領(lǐng)、政策指導以及約束要求等，為專(zhuān)項規劃和低碳發(fā)展規劃的編制提供指導。
在相關(guān)專(zhuān)項規劃中突出減排降碳內容
專(zhuān)項規劃是國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃在重點(diǎn)領(lǐng)域的深化和具體化。低碳發(fā)展涉及面廣、綜合性強，需要不同部門(mén)和領(lǐng)域的有效協(xié)同和配合，碳減排目標的具體實(shí)施和落實(shí)需要通過(guò)專(zhuān)項規劃對相應領(lǐng)域提出明確要求。
比如，能源規劃需要對化石燃料尤其是煤炭消費提出總量目標控制，快速降低化石燃料的能源消費占比，大力推進(jìn)光、風(fēng)、地熱、核能、生物質(zhì)能等非化石能源在工業(yè)生產(chǎn)和發(fā)電等行業(yè)的使用，并進(jìn)一步提高能源利用效率。在交通規劃中，一方面要加大對新能源交通工具的政策支持力度，推動(dòng)公共交通領(lǐng)域的綠色出行；另一方面要優(yōu)化交通運輸結構，對交通碳排放量提出紅線(xiàn)約束，倒逼減排。在生態(tài)環(huán)境保護規劃中，一是推動(dòng)減污降碳協(xié)同進(jìn)行，“十四五”規劃綱要建議提出2035年實(shí)現碳排放達峰后穩中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉；二是要將碳排放交易納入現代環(huán)境治理體系構建中，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。在科技創(chuàng )新規劃中，不僅要進(jìn)一步發(fā)展新能源技術(shù)，還要將減排技術(shù)列為重點(diǎn)研究領(lǐng)域之一。高耗能、高碳排放的產(chǎn)業(yè)唯有進(jìn)行技術(shù)創(chuàng )新，實(shí)現低碳轉型和技術(shù)升級，才能真正實(shí)現低碳發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。
編制好低碳發(fā)展的專(zhuān)項規劃
需要根據全國和地方各級當下現實(shí)情況以及未來(lái)實(shí)現碳中和、碳達峰的目標，制定新一輪的碳減排和低碳發(fā)展專(zhuān)項規劃。
首先，國家低碳發(fā)展規劃應側重在頂層設計上，協(xié)調好《二氧化碳排放達峰行動(dòng)方案》（以下稱(chēng)《行動(dòng)方案》）與《“十四五”控制溫室氣體排放工作方案》的分工，既要通過(guò)《行動(dòng)方案》以目標導向倒逼綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級轉型，也要通過(guò)《行動(dòng)方案》對“十四五”發(fā)展規劃中的低碳發(fā)展內容進(jìn)行細化和落實(shí)，雙向保證低碳發(fā)展目標的實(shí)現?？紤]到降碳減排任務(wù)的長(cháng)期性和復雜性，必要時(shí)須編制低碳發(fā)展中長(cháng)期規劃（2020-2035），并長(cháng)遠謀劃2060年低碳發(fā)展和碳中和目標。
其次，地方是減排降碳任務(wù)的責任主體，在地方層面全面推進(jìn)低碳發(fā)展，應將低碳發(fā)展規劃作為省、市、縣各級政府的必答題，京津冀、長(cháng)三角和港珠澳等一體化發(fā)展示范區域、各類(lèi)工業(yè)園區、開(kāi)發(fā)區等視情況編制低碳發(fā)展的專(zhuān)項規劃或碳減排行動(dòng)方案。地方的發(fā)展規劃以及各類(lèi)專(zhuān)項規劃中低碳發(fā)展相關(guān)內容要以國家及上級政府編制的對應規劃為根本遵循，堅決貫徹上級規劃制定的政策要求、發(fā)展方向和約束指標等，堅決落實(shí)在空間結構、產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通運輸結構優(yōu)化以及生產(chǎn)方式、生活方式等方面的頂層設計中，保證低碳發(fā)展目標自上而下的統一性和持續性。
第三，在編制規劃時(shí)應遵從因地制宜的原則。各地區在發(fā)展水平、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結構和功能定位等方面存在明顯的區域差異性。各省市需要根據實(shí)際情況因地制宜地進(jìn)行目標拆分，秉持 “共同但有區別”的原則制定適合自身的低碳發(fā)展規劃路徑，而不是“一刀切”對所有地區制定統一的碳達峰、碳中和要求?！皡^別”主要體現在地方各級政府要根據自身的現實(shí)情況考慮規劃編制的必要性、規劃目標的差異、低碳發(fā)展實(shí)現路徑的差異等。
比如，北京、上海、深圳等經(jīng)濟發(fā)達、綠色發(fā)展水平高的地區以及低碳試點(diǎn)城市應做好表率，盡早實(shí)現達峰并力爭在“十四五”期間實(shí)現達峰，而由于城鎮化程度較高、人口密集等因素，不對“碳中和”目標做出硬性約束；山西、陜西、河南等化石能源豐富、高能耗行業(yè)比重大的省份，可以適當放寬達峰時(shí)間，應在規劃中突出強調優(yōu)化能源結構和產(chǎn)業(yè)結構，明確碳減排目標和指標，倒逼傳統產(chǎn)業(yè)的綠色轉型，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。
我國提出碳中和、碳達峰的目標展現了應對全球氣候變化問(wèn)題的責任與擔當，要充分利用規劃的力量將這一目標轉化為推動(dòng)低碳發(fā)展的前進(jìn)動(dòng)力，努力奮斗，實(shí)現美麗中國建設目標。